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Die Zukunft der Arbeitslosenversicherung

Die Arbeitslosenversicherung (ALV) hat ein Finanzierungsproblem. Falls keine Massnahmen eingeleitet werden, drohen der Versicherung hohe Schulden. Im schlimmsten Fall könnte nicht mehr genügend Geld vorhanden sein, um den Arbeitnehmern bei einer Arbeitslosigkeit ihre Versicherung zu bezahlen. Dieser Text erklärt die Funktionsweise der ALV und schildert ihre aktuelle Finanzlage. Weiter wird aufgezeigt, welche Möglichkeiten zur Sanierung bestehen und mit welchen Massnahmen diese umgesetzt werden sollen.

Die Arbeitslosenversicherung heute

Ziel der ALV ist es, einen angemessenen Erwerbsersatz für Arbeitslose zu sichern. Weiter unterstützt sie Massnahmen zur Vermeidung und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit. Die Hauptleistung der ALV besteht darin, Arbeitskräfte zu unterstützen, falls sie arbeitslos werden. Daneben gibt es weitere Leistungen wie die Kurzarbeitsentschädigung. Nun soll geklärt werden, wie diese Leistungen finanziert werden.

Wie funktioniert die ALV?

Die ALV finanziert sich grösstenteils durch die Sozialbeiträge, welche je zur Hälfte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern einbezahlt werden. Zurzeit ist der Beitragssatz 2%, also je 1% des Bruttolohnes durch Arbeitgeber und -nehmer. Beiträge werden nur bis zu einem Höchstbetrag von 126‘000 CHF erhoben. Arbeitnehmer mit einem Lohn von z.B. 200‘000 CHF bezahlen daher jährlich 1‘260 CHF (1% x 126‘000 CHF).

Da die ALV nach dem Versicherungsprinzip funktioniert, hängen die Leistungen von der Höhe des versicherten Einkommens beziehungsweise der einbezahlten Beiträge, der Dauer der Beitragszahlung, dem Alter, etc. ab. Anspruch auf eine Erwerbsentschädigung hat jeder, der in den vorangehenden zwei Jahren mindestens 12 Monate Beiträge bezahlt hat. Je nach persönlicher Situation wird einem Arbeitslosen 70-80% seines vorherigen Einkommens bezahlt, wobei maximal 100'800 CHF bezahlt werden. Arbeitslosengelder können während maximal 2 Jahren, je nach Umständen auch weniger, bezogen werden. Weiter hilft die ALV Arbeitslosen mit Programmen zur Wiedereingliederung.

Die ALV ist nach dem Prinzip der Finanzierung über einen Konjunkturzyklus hinweg aufgebaut. Während den Jahren mit wirtschaftlichem Boom gibt es weniger Arbeitslose und somit geringere Ausgaben und steigende einbezahlte Beiträge aufgrund der höheren Löhne. Daher sollten in einer Boomphase Überschüsse generiert werden. In den wirtschaftlichen Krisenjahren werden Verluste geschrieben, weil die Ausgaben wegen der höheren Arbeitslosenquote steigen und die Beiträge aufgrund von tieferen Löhnen und geringerer Beschäftigung sinken. Die Überschüsse aus den Boomjahren und die Verluste während der Rezession sollten zusammengerechnet null ergeben und so über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichene Finanzen ermöglichen. Die ALV wirkt dadurch auch als automatischer Stabilisator (Kasten Einfach Erklärt), weil sie während einer Rezession zusätzliche Gelder ausschüttet und somit relativ konstante Einkommen und damit einen konstanten Konsum ermöglicht.

Leider hat dieses Prinzip in den letzten Jahren nicht funktioniert - die ALV hat sich verschuldet. Die Ursachen dafür werden im folgenden Abschnitt untersucht.



Abb. 1: Finanzielle Entwicklung der ALV Quelle: Schweizer Bundesrat

Defizit der ALV

Die ALV hat in den vergangenen Jahren in wirtschaftlich guten Zeiten anstelle von Überschüssen ein ausgeglichenes Ergebnis erzielt und in wirtschaftlich schlechten Jahren Verluste geschrieben. Somit hat sie über den gesamten Konjunkturzyklus ebenfalls Verlust gemacht. Aufgrund dieser unausgeglichenen Finanzen hat die ALV langfristig Schulden aufgebaut, welche ohne Massnahmen immer weiter steigen würden. Abbildung 1 zeigt auf, dass die ALV während der Boomphase in den Jahren 2004-2007 anstelle von Gewinnen Verluste erlitten hat (blaue Linie). Zwar konnte sie im Jahr 2007 ein ausgeglichenes Ergebnis erzielen, jedoch wird spätestens im Jahr 2009, für das eine starke Krise erwartet wird, eine Wende eintreten und die ALV wird aufgrund der bereits stark gestiegenen Arbeitslosenzahlen sowie der Zunahme von Kurzarbeit erneut Defizite schreiben. Der Grund für die Finanzierungslücke ist also nicht, dass die ALV in der kommenden Krise Verluste schreiben wird, sondern dass sie in guten Jahren keine Überschüsse generiert. Das Hauptproblem liegt darin, dass der Bund davon ausging, dass die durchschnittliche Arbeitslosigkeit über einen Konjunkturzyklus hinweg 100'000 Personen beträgt. Diese Zahl hat sich als zu optimistisch erwiesen. Zur Zeit geht man davon aus, dass die Zahl eher bei 125'000 Arbeitslosen liegt. Solange die ALV dieses grundlegende Problem hat, werden die Schulden weiter ansteigen. Erreichen die Schulden der ALV 2.5% der beitragspflichtigen Lohnsumme, muss der Bundesrat aufgrund gesetzlicher Vorschriften Massnahmen zur Sanierung der ALV erarbeiten. Zurzeit betragen die Schulden der ALV 4.8 Mrd. CHF und liegen damit noch rund 1 Mrd. CHF unterhalb der kritischen Grenze. Aufgrund der stark ansteigenden Arbeitslosenzahlen wird jedoch erwartet, dass die Grenze im Jahr 2010 überschritten wird.

Es stellt sich daher die Frage, wie die ALV saniert werden könnte.

Ansätze zur Sanierung der ALV

Grundsätzlich gibt es zwei Wege, um in Zukunft ein ausgeglichenes Budget zu erreichen – Erhöhung der Beiträge oder Leistungskürzungen:

Erhöhung der Beiträge: Die Einnahmen der ALV können über höhere Beiträge der Versicherten gesteigert werden und so die höheren Kosten decken.

  • Allgemeine Beitragserhöhung: Bei einer allgemeinen Beitragserhöhung wird der Beitragssatz aller Einkommen bis zur Höhe von 126‘000 CHF angehoben (z.B. Anhebung von 2% auf 2,5%). Der zusätzliche Lohn über diesem Wert ist davon nicht betroffen.

  • Solidaritätsbeiträge: Bei der Einführung von Solidaritätsbeiträgen werden nur Leute mit einem Einkommen von mehr als 126'000 CHF belastet. Dabei werden Beiträge auf Löhnen über der bisher versicherten Lohnsumme von 126‘000 CHF erhoben. Wird z.B. 1 Solidaritätsprozent bis 200‘000 CHF eingeführt, muss bei einem Lohn von 300‘000 CHF nebst den 2% auf 126‘000 CHF auch noch 1% auf dem Lohn zwischen 126‘000CHF und 200‘000 CHF bezahlt werden.

Vorteile von Beitragserhöhungen

  • Die zusätzliche Last wird zwischen den Arbeitgebern und -nehmern geteilt und nicht nur durch die Arbeitslosen, sondern von der Mehrheit getragen.

  • Die Leistungen der ALV müssen nicht gekürzt werden.

  • Die Funktion der ALV als automatischer Stabilisator kann voll wirken.

  • Bei Solidaritätsbeiträgen werden nur die hohen Einkommen belastet.

Nachteile von Beitragserhöhungen

  • Die Kosten der Arbeit für die Unternehmen steigen, was zum Verlust an Wettbewerbsfähigkeit und zur Gefahr der Verlagerung von Arbeitsplätzen ins Ausland führen kann.

  • Der Nettolohn der Arbeitnehmer wird verkleinert, was den privaten Konsum schwächt.

  • Es gibt keine Kosteneinsparungen bei den Versicherungsleistungen und somit keine Bewältigung des Kostenanstiegs.

  • Solidaritätsbeiträge benachteiligen höhere Einkommen, weil für die zusätzlichen Beiträge keine Gegenleistung anfällt.

Reduktion der Leistungen: Durch den Abbau von Leistungen an die Bezüger können Kosten eingespart werden. Dabei existieren drei Möglichkeiten:

  • Abbau bei Wiedereingliederungsmassnahmen: Arbeitsmarktliche Massnahmen (AMM) (Kasten Einfach Erklärt) wie Ausbildungspraktika, welche die Arbeitslosen bei der Eingliederung in den Arbeitsmarkt unterstützen, werden gekürzt.

  • Senkung der Bezugsdauer: Durch die Senkung der Anzahl zur Verfügung stehenden Taggelder wird die Dauer der Bezüge gesenkt.

  • Senkung der Bezugshöhe: Hierbei wird die Zahlung, die man pro Bezug erhält, gesenkt. Es besteht zudem die Möglichkeit, die Bezugshöhe degressiv, also über die Zeit abnehmend zu gestalten. Man erhält dann z.B. während den ersten 200 Tagen 80% des Lohnes und danach nur noch 70%.

Vorteile von Leistungsreduktionen

  • Durch die Senkung der Bezugsdauer oder –höhe entstehen für Arbeitslose Anreize zur Wiederaufnahme der Arbeit.

  • Die Arbeitgeber und -nehmer werden nicht belastet.

  • Der Kostenanstieg der ALV kann eingedämmt werden.

Nachteile von Leistungsreduktionen

  • Durch die Kürzungen bei den Bezügen werden Kosten z.B. an die Sozialhilfe abgeschoben.

  • Der Abbau von Wiedereingliederungsmassnahmen kann mehr Langzeitarbeitslose hervorrufen, weil Arbeitssuchende weniger unterstützt werden.

  • Die Verkürzung der Bezugsdauer kann dazu führen, dass man nicht genügend Zeit hat, um eine passende Stelle zu finden, die den Fähigkeiten entspricht und die Leistung und Zufriedenheit hebt.

Der Bundesrat hat zur Lösung der Finanzprobleme der ALV eine Gesetzesänderung vorgeschlagen, über welche das Parlament dieses Jahr berät.

Konkrete Massnahmen zur Sanierung der ALV

Vorschläge des Bundesrates

Der Bundesrat verfolgt mit seiner Revision drei Ziele: den Rechnungsausgleich, die Entschuldung und die Stärkung des Versicherungsprinzips (Bezüge stärker von geleisteten Beiträgen abhängig machen) über die Beseitigung von falschen Anreizen und Kostensenkungen bei den Wiedereingliederungsmassnahmen.

Rechnungsausgleich: Der Rechnungsausgleich soll eine ausgeglichene Rechnung während einem Konjunkturzyklus ermöglichen. Zwei Massnahmen sollen dabei zur Anwendung kommen:

  • Beitragserhöhung: Die Erhöhung des normalen Beitragssatzes von 2 auf 2,2% bringt zusätzliche jährliche Einnahmen von 460 Mio. CHF.

  • Kostensenkung: Diese Massnahmen sind dem Ansatz der Leistungsreduktion zurechenbar. Um das Versicherungsprinzip besser umzusetzen, wird unter anderem die Bezugsdauer von Taggeldern stärker von der vorangehenden Beitragsdauer abhängig gemacht. Dies führt dazu, dass Personen, die nur kurze Zeit gearbeitet haben, stark reduzierte Leistungen erhalten. Auch bei den arbeitsmarktlichen Massnahmen sind Kürzungen vorgesehen. Es ergeben sich insgesamt jährliche Einsparungen von 533 Mio. CHF auf der Leistungsseite.

Schuldenabbau: Um die entstanden Schulden von 4,8 Mrd. CHF abzubauen braucht es zusätzlich zu Rechnungsausgleich und Kosteneinsparungen weitere Massnahmen. Deshalb wird der Beitragssatz zeitlich befristet (bis der ALV-Fonds ein Vermögen von 1 Mrd. CHF hat) von 2,2 auf 2,3% erhöht. Zudem wird ein gleichfalls zeitlich befristeter Solidaritätsbeitrag von 1% auf dem Lohn zwischen 126‘000 CHF und 315‘000 CHF erhoben. Dadurch sollen die Schulden innert 10 Jahren zurückbezahlt werden. Der Schuldenabbau folgt also dem Ansatz der Beitragserhöhung.

Kritik

Linke Parteien und Arbeitnehmerorganisationen bemängeln an den Vorschlägen des Bundesrates die Leistungskürzungen generell und insbesondere die Reduktion der Taggelder. Der Schuldenabbau soll stattdessen auf der Einnahmeseite über mehr Solidaritätsbeiträge oder gar durch Erhebung von ALV auf dem ganzen Einkommen ohne Gegenleistung der Versicherung geschehen.

Von rechten Parteien und Wirtschaftsverbänden werden im Gegensatz die Beitragserhöhungen kritisiert. Sie fordern, dass durch Leistungsabbau saniert werden soll und temporäre Beitragserhöhungen nur als Notlösung dienen dürfen. Mögliche Leistungskürzungen sind z.B. eine weitere Verkürzung der Taggelder über zusätzliche Abstufungen, sowie über die Bezugsdauer abnehmende Taggelder.

Fazit

Zusammenfassend kann man sagen, dass es bei der Sanierung um eine Abwägung zwischen Leistungsabbau und Beitragserhöhungen geht. Es stellt sich die Frage, ob Arbeitgeber und -nehmer durch höhere Beiträge belastet werden sollen und so höhere Lohnkosten riskiert werden oder über Leistungskürzungen die Gefahr von schlechterer Wiedereingliederung der Arbeitssuchenden und mehr Langzeitarbeitslosigkeit in Kauf genommen wird.


Literaturverzeichnis [ ein-/ausblenden ]


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Zusammenfassung

Die ALV hat ein Fi­nan­zie­rungs­pro­blem, wel­ches die Ver­si­che­rung der Ar­beit­neh­mer ge­fähr­den kann, falls keine Sa­nie­rung vor­ge­nom­men wird.

Die ALV ist so auf­ge­baut, dass sie sich über einen Konjunkturzyklus hin­weg ohne Schul­den fi­nan­zie­ren soll­te. Das be­deu­tet, dass sie in Boomjahren Ge­winne schreibt und in Kri­sen­jah­ren wegen zu­sätz­li­cher Arbeitslosigkeit und we­ni­ger Ein­nah­men Ver­luste ver­zeich­net. Diese soll­ten sich ge­gen­sei­tig aufheben.

Da die Schät­zung der durch­schnitt­li­chen Ar­beits­lo­sen­zahl zu tief war und somit auch in Boomjahren keine Über­schüsse er­zielt wer­den konn­ten, hat sich die ALV in der Ver­gan­gen­heit stark ver­schul­det.

Um die 4,8 Mrd. CHF Schul­den wie­der ab­zu­bau­en, be­ste­hen zwei Mög­lich­kei­ten: Die Bei­träge der Ar­beit­ge­ber und -neh­mer kön­nen an­ge­ho­ben wer­den, wo­durch diese aber stär­ker be­las­tet wer­den. Al­ter­na­tiv kön­nen die Leis­tun­gen wie die Tag­gel­der an Ar­beits­lose ge­kürzt wer­den, was aber dazu füh­ren kann, dass diese frü­her an die Sozialhilfe wei­ter­ge­reicht werden.

Der Bun­des­rat sieht vor, eine aus­ge­gli­chene Rech­nung und den Schul­denab­bau über Bei­trags­er­hö­hun­gen zu er­rei­chen sowie eine Stär­kung des Ver­si­che­rungs­prin­zips über Leis­tungs­kür­zun­gen vorzunehmen.

Einfach erklärt

Automatischer Stabilisator

Der Staat ver­sucht, über seine Ein­nah­men und Aus­ga­ben die Wirt­schaft zu be­ein­flus­sen. Wenn er mehr Geld in die Wirt­schaft pumpt, wird die Kon­junk­tur ge­för­dert. Zieht er zu­sätz­lich Geld aus der Wirt­schaft weg, wird die Konjunktur ge­dämpft. In einer Re­zes­sion stützt der Staat die Wirt­schaft daher durch Mehr­aus­ga­ben. In Boomzeiten zieht er mehr Ein­nah­men ein, um die Konjunktur nicht über­hit­zen zu lassen.

Die ALV dämpft den wirt­schaft­li­chen Aufschwung, indem bei stei­gen­den Löh­nen und mehr Be­schäf­ti­gung mehr Bei­träge ein­ge­zo­gen wer­den und we­ni­ger Leis­tun­gen be­zahlt wer­den müs­sen. In einer Re­zes­sion schwächt sie den Konjunkturabfall durch die Zu­nahme der Aus­zah­lun­gen ab.

Arbeitsmarktliche Mass­nah­men (AMM)

Dies sind Mass­nah­men zur Wie­der­ein­glie­de­rung von Ar­beits­lo­sen in ein Ar­beit­sum­feld. Mit­tels Kur­sen, Ar­beit­sprak­ti­ka, Aus­bil­dungs­zu­schüs­sen und einer Viel­zahl wei­te­rer Leis­tun­gen wer­den Ar­beits­lose un­ter­stützt, um den An­for­de­run­gen des Arbeitsmarkts bes­ser ge­recht zu werden.

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